Estados e municípios que recebem royalties e participações especiais do petróleo e do gás natural enfrentam o desafio de impedir que receitas finitas financiem despesas permanentes. A alternativa apresentada é reservar parte desses recursos em fundos de estabilização e poupança intergeracional, com regras de governança, resgate e investimento de longo prazo.
A avaliação parte da constatação de que a disciplina fiscal existente não eliminou a dependência das receitas extraordinárias. A Lei Complementar 101 de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, convive com restrições previstas no art. 8º da Lei 7990/1989 e no art. 26 da Lei 9478/1997. Essas normas impedem o uso das compensações em despesas como o pagamento de pessoal permanente e o serviço da dívida pública.
O risco da rigidez das despesas
Mesmo com essas limitações, a administração pode transformar recursos temporários em compromissos duradouros. Entre os mecanismos apontados estão a expansão de contratos de mão de obra terceirizada, o aumento de cargos comissionados, despesas remuneratórias, parcerias com o terceiro setor, propaganda oficial, festividades, aluguéis, diárias e repasses sem prestação regular de contas.
O efeito é a formação de uma estrutura de custeio rígida, sem correspondência garantida em receitas futuras. A situação se agrava quando há queda nos preços internacionais das commodities ou redução da produção por causa do declínio das jazidas. Nesse cenário, despesas continuadas passam a disputar espaço com receitas voláteis, podendo resultar em insolvência fiscal, atraso de salários e deterioração dos serviços públicos.
A Teoria da Escolha Pública é usada para explicar o incentivo à aplicação imediata desses recursos. James Buchanan e Gordon Tullock, em The Calculus of Consent, lançado em 1962, e Buchanan, em Public Finance in Democratic Process, publicado em 1967, associaram decisões políticas a ciclos eleitorais curtos. A lógica favorece obras de rápida visibilidade e benefícios correntes, enquanto os custos do esgotamento dos recursos ficam para governos e gerações posteriores.
Fundos como mecanismo de proteção
A incorporação do artigo 163-A à Constituição/88 pela Emenda Constitucional 109/2021 e o regime fiscal estabelecido pela Lei Complementar 200/2023 reforçaram a exigência de sustentabilidade das contas públicas e da dívida. Para as receitas do petróleo e do gás, essa diretriz significa evitar que entradas excepcionais sustentem a expansão permanente do custeio ordinário.
A proposta também se apoia na ideia de justiça intergeracional. O petróleo é tratado como patrimônio público esgotável, cuja utilização deve produzir benefícios que ultrapassem o ciclo político atual. Em vez de consumir integralmente a arrecadação, o ente poderia preservar parte do capital e usar os rendimentos ou financiar investimentos estruturantes.
As diretrizes da OCDE reunidas nos Principles of Budgetary Governance de 2014 recomendam separar receitas instáveis dos gastos correntes. A Noruega é apresentada como referência internacional por meio do Government Pension Fund Global. No Brasil, são citados fundos criados em Maricá, Niterói, Ilhabela e pelo Estado do Espírito Santo.
Esses fundos podem funcionar como reserva para períodos de queda na arrecadação e como fonte de rendimentos depois da desativação das jazidas. O modelo exige, porém, retenção obrigatória de parcelas do excedente e aplicação em carteiras de longo prazo.
Governança e controle
A criação de uma conta separada não seria suficiente para proteger o patrimônio. O desenho jurídico teria de prever aportes automáticos, limites para resgates e uso excepcional apenas em situações como calamidade pública formal ou frustração severa de arrecadação.
A gestão deveria incluir conselhos deliberativos e comitês de alocação formados por profissionais qualificados, mandatos estáveis e separação de responsabilidades. Também são indicadas custódia segregada em instituições oficiais, auditorias independentes e preservação do capital principal, permitindo ao ente público utilizar apenas os ganhos reais do portfólio.
Os Princípios de Santiago, elaborados pelo Fórum Internacional de Fundos Soberanos e pelo Fundo Monetário Internacional, são mencionados como referência para governança prudencial, divulgação periódica de resultados e decisões de investimento voltadas ao retorno econômico de longo prazo.
O controle externo é outro componente do modelo. Os Tribunais de Contas vêm defendendo instrumentos de governança fiscal plurianual e prevenção de riscos na administração de receitas extraordinárias. A orientação é que compensações atípicas não sustentem compromissos continuados de custeio.
A conversão de rendas do petróleo em reservas financeiras e investimentos de longo prazo busca reduzir a exposição de estados e municípios à volatilidade dos mercados de energia e ao declínio das jazidas. A proposta preserva o uso da riqueza natural, mas condiciona sua aplicação à continuidade das contas públicas e à transmissão de benefícios para períodos posteriores.
